פסק-דין בתיק ע"א 1167/01

השופטת א' חיות:

תמצית העובדות ופסק דינו של בית משפט קמא

1.        המערערת, עיריית ראשון לציון (להלן: העירייה) ביקשה לעקל חשבונות בנק של חייבי ארנונה ותשלומי חובה עירוניים אחרים, מכוח הסמכות שהוקנתה לה לצורך כך בפקודת המסים (גבייה) (להלן: פקודת המסים או הפקודה). בידי העירייה לא היה מידע באילו בנקים, אם בכלל, מנהלים החייבים את חשבונותיהם. על כן, המציאה העירייה צווי עיקול המתייחסים לכל אחד מן החייבים במשרדים הראשיים של תאגידים בנקאיים שונים ובהם בנק הפועלים בע"מ, בנק לאומי לישראל בע"מ (להלן:  המשיבים), בנק דיסקונט לישראל בע"מ, בנק המזרחי המאוחד בע"מ וכן תאגידים פיננסים שונים ובהם ישראכרט בע"מ וויזה כרטיסי אשראי לישראל בע"מ. המשיבים סירבו לקבל את צווי העיקול, בטענה כי הצווים אינם מתייחסים לחשבונות ספציפיים של החייבים אצלם וכי אין עליהם חובה לספק לעירייה מידע בעניין זה. על כן, הודיעו המשיבים לעירייה כי עליה לאתר בעצמה את חשבונות הבנק של החייבים ולהמציא את צווי העיקול ישירות לסניפים שבהם מתנהלים חשבונות אלה. העירייה לא השלימה עם עמדתם זו של המשיבים ובתובענה שהגישה לבית המשפט המחוזי בתל אביב עתרה לסעד הצהרתי הקובע כי צווי העיקול נמסרו על ידה כדין למשיבים מכוח פקודת המסים, והם חלים על נכסי החייבים המצויים אצל המשיבים.

2.        בית המשפט המחוזי (כבוד השופטת ר' שטרנברג-אליעז) דחה את התובענה על הסף וכך קבע:

"בית המשפט לא יצהיר כי משלוח צווי עיקול למוסדות בנקאיים מובילים במדינה, ללא מידע כי הם מחזיקים בנכסי החייבים, היא המצאה כדין לצד שלישי. ודוק ההדגשה אינה על דרכי ההמצאה, אלא על העדר המידע, הקושר את המוסד הבנקאי אל החייב. בלעדיו אין המוסד הבנקאי בגדר "צד שלישי" ולא חלות עליו הוראות הפקודה".

           העירייה משיגה על קביעות אלה ומכאן הערעור שבפנינו. בשלב הערעור ביקש היועץ המשפטי לממשלה להצטרף אל ההליך בשל חשיבותה הכללית של הסוגיה העומדת להכרעה בו. בפתח טיעוניו, התומכים בעמדת העירייה, ציין היועץ המשפטי כי על פי השקפתו הפתרון הראוי לסכסוך נשוא הערעור הינו בגיבוש הסדר מעשי בין הבנקים לבין הרשויות המקומיות שיאפשר ביצוע עיקול באמצעות סניפים מרכזיים של בנקים תוך קביעת נהלי עבודה והוראות בדבר תנאים מוקדמים שיש לקיימם כלפי החייב. נוכח עמדה זו שקד היועץ המשפטי ושקדו הצדדים לאחר הגשת הערעור במשך פרק זמן לא מבוטל על ניסוחו של הסדר כאמור, בניסיון לייתר את הצורך בדיון והכרעה בערעור. בתזכורות שקיימנו לאורך אותה תקופה התברר כי ניסוחו של ההסכם הגיע עד לשלבים הסופיים ממש אך לאחרונה הודיעה העירייה כי מאמצים ממושכים אלה לא נשאו פרי ועל כן עתרה למתן פסק דין בערעור.

           טרם שנדון בשאלות העולות בערעור זה, מן הראוי לפרוש את התשתית הנורמטיבית הרלבנטית.

פקודת המסים ואכרזת שר האוצר

3.        פקודת המסים מסדירה גביית מסים, כהגדרתם בפקודה, באמצעים מינהליים שונים ובהם כניסה לחצריו של החייב ותפיסת מיטלטליו (סעיף 5), מכירה כפויה של מקרקעין השייכים לחייב (סעיף 8) ואף הגשת בקשה למאסרו (סעיף 10). בין אמצעי הגבייה המינהליים שנקבעו בפקודה נכלל גם עיקול נכסי החייב (סעיף 5), לרבות עיקול נכסיו המצויים אצל צד שלישי (סעיף 7). הסמכות להוציא אל הפועל את אמצעי הגבייה הקבועים בפקודה כאמור, מסורה ל"גובה מסים" ול"פקיד גביה", כהגדרתם בסעיף 2 לפקודה, מקום שבו הוטל על אדם כחוק לשלם מס והוא לא שילמו בתוך המועד הנקוב בסעיף 4(1) לפקודה. מנגנון גבייה זה נועד ליצור מסלול מינהלי מהיר ויעיל לגביית מיסים בצד ההסדר הקבוע בחוק ההוצאה לפועל, תשכ"ז-1967 (להלן: חוק ההוצאה לפועל) לגביית חובות פסוקים ואחרים.

           "מס" לצורך פקודת המסים (גבייה) הוגדר בסעיף 2(1) כדלקמן:

"מס" - לרבות מס הרכוש העירוני, כל הסכומים המגיעים בעד הלוואות זרעים שהילוותה ממשלת ארץ-ישראל או ממשלת ישראל, כל מס, ארנונה, הלוואה ותשלום אחרים שעל גבייתם הוכרז או יוכרז ע"י הנציב העליון של ממשלת ארץ-ישראל או ע"י שר האוצר כגבייה הכפופה לחוק הדן בגביית מסים;

           על הקושי שמעוררת הגדרה זו עמדה השופטת ט' שטרסברג-כהן ברע"א 2911/95 אברהם נ' עיריית רמת-גן, פ"ד נג(1) 218 (להלן: עניין אברהם) באומרה כי אף שסעיף 2 מתיימר להגדיר את המונח "מס", אין הוא עושה כן ומסתפק בפירוט הריבוי לו. ייתכן כי אי בהירות זו הקיימת בהגדרת המונח "מס" בפקודה הובילה לכך שחוקי מס שונים החילו באופן מפורש את הוראות הפקודה על גבייתם (ראו, למשל: סעיף 102 לחוק מס ערך מוסף, תשל"ו-1975; סעיף 92 לחוק מיסוי מקרקעין (שבח, מכירה ורכישה), תשכ"ג-1963; סעיף 193 לפקודת מס הכנסה). כמו כן קובע סעיף 367(א) לחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשנ"ה-1995 כי "פקודת המסים (גביה), להוציא סעיף 12 שבה, תחול על דמי ביטוח כאילו היו מס כמשמעותו בפקודה האמורה".

4.        הערעור שבפנינו עוסק, כאמור, בגביית ארנונה על ידי רשות מקומית. בעניין אברהם פסק בית משפט זה כי ארנונה איננה "מס" כהגדרתו בסעיף 2 לפקודת המסים וכי על מנת שניתן יהיה להפעיל לגביה את אמצעי הגבייה הקבועים בפקודה, דרושה אכרזה מתאימה של שר האוצר מתוקף הוראת הסייפא של סעיף 2(1) לפקודה. ביום 16.3.2000 אכן פירסם שר האוצר אכרזה המחילה את פקודת המסים על גביית ארנונה ותשלומי חובה מוניציפליים נוספים, היא אכרזת המסים (גביה) (ארנונה כללית ותשלומי חובה לרשויות המקומיות) (הוראת שעה), תש"ס-2000 (להלן: האכרזה), אשר פורסמה בק"ת תש"ס 6025, 406. האכרזה נועדה לעמוד בתוקפה עד יום 31.12.2000, אך תוקפה הוארך מאז פעם אחר פעם ועתה היא עומדת בתוקפה עד יום 31.12.2005 (לאכרזות דומות קודמות שהחילו את הוראות הפקודה על גביית תשלומי חובה שונים ראו למשל: אכרזת גביית מסים (דמי אשפוז), התשמ"ב-1982 (ק"ת 4351 התשמ"ב, 1006); אכרזת גביית המסים (אגרות רשות שדות התעופה), התש"ן-1989 (ק"ת 5230 התש"ן, 87); אכרזת גביית מסים (הוצאות גירוש), התש"ן-1990 (ק"ת 5274 התש"ן, 734)).

           האכרזה המחילה את הוראות פקודת המסים על גביית ארנונה ותשלומי חובה מוניציפליים נוספים, באה על רקע משברים תקציביים חמורים שפקדו את השלטון המקומי בישראל בשנים האחרונות ולאחר שחוסר יעילות בגביית הארנונה ותשלומי החובה האחרים, אותרה כאחת הסיבות המרכזיות למשברים תקציביים אלה. האכרזה נועדה, אפוא, להקל על הרשויות המקומיות את גביית החובות בהעמידה לרשותן שורה של אמצעים מרחיקי לכת, הדומים במהותם להליכי גביה מכוח חוק ההוצאה לפועל, אך הפעלתם אינה מותנית בקיומו של חוב פסוק. ראוי להזכיר כי פקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן: פקודת העיריות) וכן פקודת המועצות המקומיות היקנו לרשויות המקומיות עוד קודם לאכרזה סמכויות גבייה מינהליות מסוימות בכל הנוגע לתשלומי ארנונה וחובות בגין אספקת מים והיטלי ביוב (ראו, לגבי ארנונה ומים: פרק חמישה-עשר לפקודת העיריות וסעיף 19 לפקודת המועצות המקומיות; ולגבי ביוב: סעיף 35 לחוק הרשויות המקומיות (ביוב), תשכ"ב-1962. עוד ראו: א' וינוגרד, דיני רשויות מקומיות (כרך ב', מהדורה חמישית, 1998), 597-610). אולם, הניסיון הוכיח כי סמכויות אלה לבדן לא תרמו לגבייה יעילה של החובות המגיעים לרשויות המקומיות מידי תושביהן.

5.        אמצעי הגבייה שהפעילה העירייה במקרה שלפנינו מכוח האכרזה, הוא הטלת עיקול אצל צד שלישי, על פי סעיפים 7, 7א ו-7ב לפקודת המסים. המשיבים סירבו, כאמור, לקבל את צווי העיקול שנמסרו להם והודיעו לעירייה כי אין עליהם חובה לאתר עבורה את חשבונות החייבים וכי עליה לאתר את סניפי הבנק בהם מתנהלים, אם בכלל, חשבונות אלה, ולהפנות את צווי העיקול ישירות אליהם ולא אל משרדיהם הראשיים. משאימץ בית המשפט המחוזי את עמדת המשיבים ודחה כמתואר לעיל את התובענה שהגישה העירייה בעניין זה, הוגש הערעור שבכאן.

טענות העירייה בערעור

6.        בראש ובראשונה מלינה העירייה על כי בית המשפט המחוזי ראה לדחות את התובענה על הסף בלא שקיים בה דיון לגופו של ענין. לטענת העירייה, אין המקרה הנדון נמנה עם המקרים שאין להם תקומה עד כי ראוי לדחותם על הסף, ולטעמה הוא מעלה שאלה משפטית עקרונית וחשובה שראוי היה לברר אותה לגופה. העירייה מוסיפה ומלינה על כך שפסק דינו של בית המשפט קמא אינו מנומק כדבעי ואינו מתייחס לסוגיות המהותיות שעמדו במחלוקת בין הצדדים. לגופו של עניין טוענת העירייה כי שגה בית משפט קמא בקובעו שנדרשת ידיעה קונקרטית בדבר קיומו ומיקומו של הנכס אצל הצד השלישי ובעניינינו - ידיעה, להבדיל מאמונה או הערכה, שהחייב מנהל חשבון בתאגיד הבנקאי וכן ידיעה באיזה סניף מסניפי התאגיד מתנהל החשבון. לטענת העירייה, דרישה זו אינה עולה מלשון סעיף 7 לפקודת המסים. עוד טוענת העירייה כי על פי דיני התאגידים הבנק וסניפיו הם יישות משפטית אחת ועל כן, המצאת צו העיקול למשרדים הראשיים של המשיבים כמוה כהמצאה לסניף מסניפיהם. לבסוף טוענת העירייה כי המצאת צווי העיקול למשרד הראשי של התאגיד הבנקאי עולה בקנה אחד עם תכליתה של פקודת המסים, החותרת להליכי גבייה יעילים ומהירים משום שבמשרד הראשי מצוי המידע על כלל סניפיו של הבנק, אשר מן הראוי כי יועמד לרשות העירייה תחת אשר זו תידרש לחקירות ולאיסוף מידע באופן שפגיעתו בפרטיותם של החייבים רבה יותר. העירייה הפנתה בהקשר זה להסדר הקבוע בחוק ההוצאה לפועל ובתקנות ההוצאה לפועל, תש"ם-1979 (להלן: תקנות ההוצאה לפועל), לפיו ניתן להמציא צווי עיקול לצד שלישי שהוא תאגיד בנקאי באמצעות המשרד הראשי של התאגיד. לטענת העירייה שגה בית המשפט המחוזי משלא התייחס להוראות אלה ולהיקש שראוי לערוך בינן ובין המצאת צו עיקול לצד שלישי על פי פקודת המסים. עוד טוענת העירייה כי שגה בית המשפט המחוזי משבחר לערוך בעניין זה היקש מן ההסדר הקבוע לעניין צווי עיקול זמניים בתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד-1984 (להלן: תקנות סדר הדין האזרחי), וזאת נוכח השוני המהותי הקיים בין עיקול המוטל כסעד זמני במהלך בירור תובענה ובין עיקול המוטל מכוח פקודת המסים לגבי חוב שכבר נתגבש.

טענות המשיבים

7.        המשיבים, מצידם, סומכים את ידיהם על פסק דינו של בית המשפט המחוזי. לטענתם, הפצה המונית של צווי עיקול אל משרדיהם הראשיים אינה אלא "מסע דיג" ושימוש במשיבים כמנוע חיפוש לצורך איתור מידע פיננסי על החייבים. חיפוש זה מצריך השקעת משאבים רבים ובדיקה האם החייב ששמו נקוב בצו העיקול אכן מנהל חשבון - או חשבונות - בבנק המשיב. כן הוא מצריך איתור הסניף או הסניפים בהם מנוהלים חשבונות אלה וביצוע בדיקות שונות נוספות לאחר איתור החשבון כגון: בדיקת דבר קיומם של עיקולים או שיעבודים קודמים ובדיקת קיומו של בעל זכות נוספת בחשבון. לטענת המשיבים אין מקום להטיל עליהם את ההוצאות הכרוכות בעלויות כוח האדם, בתשתיות מחשב וכיוצא באלה משאבים, הנדרשים לביצוע בירורים אלה, בהיותם צד שלישי ומרוחק למערכת היחסים שבין העירייה לחייבים. עוד טוענים המשיבים כי מסירת האינפורמציה לנושי הלקוחות בנסיבות המתוארות לעיל יש בה משום פגיעה קשה בפרטיות החייבים וכן היא פוגעת בזכויות הקניין של המשיבים לגבי המידע האגור אצלם. משכך, ובהיעדר הסדר סטטוטורי מפורש, אין לטענת המשיבים מקום להקיש לעניין זה מן ההסדר הקבוע בחוק ההוצאה לפועל. המשיבים מוסיפים ומדגישים כי ההסדר הקבוע בחוק ההוצאה לפועל הינו הסדר מקיף אשר נולד לאחר דיונים רבים בשיתוף עם נציגי הבנקים ובו ניתנה הדעת לכל הסוגיות הטעונות הסדרה כתוצאה מהמצאת צווי העיקול למשרד הראשי של התאגיד הבנקאי. כך למשל קבועות בו הוראות בעניין הפניית צווי העיקול אל התאגידים הבנקאיים תוך שימוש במדיה מגנטית ותקשורת ממוחשבת, המקטינים באופן משמעותי את המשאבים שעל התאגיד הבנקאי להשקיע לצורך טיפול בצווים הנמסרים במשרד הראשי. כמו כן, נקבע בסעיף 45א לחוק ההוצאה לפועל כי צו העיקול יחול על נכסי החייב הנמצאים בכל אחד מסניפי התאגיד הבנקאי, במועד שבו הגיעה הודעה על צו העיקול ממרכז התאגיד הבנקאי לסניף כאמור, או בתום שלושה ימי עסקים מיום המצאת צו העיקול למרכז התאגיד הבנקאי, לפי המוקדם. זאת על מנת שאם יפעל החייב למשיכת כספים מן החשבון בפרק הזמן שבין המצאת צו העיקול במשרד הראשי של התאגיד הבנקאי ובין מועד איתור החשבון והטלת העיקול בפועל, לא ישא התאגיד הבנקאי באחריות בשל כך. פקודת המסים, לעומת זה, אינה כוללת הוראות מפורטות כגון אלה שעובדו ונכללו בחוק ההוצאה לפועל. על כן, לטענת המשיבים, אין זה נכון ואין זה ראוי ליטול מתוך הסדר סטטוטורי זה רק נדבך אחד הנוגע להמצאת צווי העיקול אל ההנהלה הראשית של התאגיד הבנקאי, ולהחילו על צווי עיקול אצל צד שלישי מכוח פקודת המסים, תוך הוצאתו מהקשרו הנורמטיבי הכולל. המשיבים מוסיפים וטוענים כי יש להבחין בין עיקול לפי חוק ההוצאה לפועל ובין עיקול לפי פקודת המסים גם משום